Schuldenbremse: Gut gemeint ist noch nicht gut

Schuldenbremse: Gut gemeint ist noch nicht gut

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Besonders konservativen Politiker gilt die Schuldenbremse als wichtiges Instrument zur Schaffung von finanzpolitischer Disziplin. Kann dies aber in einem föderalen und heterogenen Land wie Deutschland gelingen? Oder ist die Schuldenbremse zwar gut gemaint aber in der Praxis unwirksam? Der Chefökonom, Prof. Dr. Bert Rürup, analysiert die Lage.

Nach der politischen Sommerpause wird die Neuordnung der föderalen Finanzbeziehungen auf die politische Agenda rücken. Die Lage ist verzwickt. Und die Zeit drängt. 2019 endet der derzeitige Länderfinanzausgleich. Gleichzeitig läuft der Solidarpakt – also Zahlungen des Bundes an die neuen Länder – aus. Außerdem greift ab 2020 für die Bundesländer die Schuldenbremse. Diese wurde aufgrund einer Empfehlung der Föderalismuskommission II zum 1.8.2009 in den Artikeln 109 und 115 des Grundgesetzes verankert. Sie schreibt Obergrenzen für die Neuverschuldung des Bundes und der Länder fest. Die bis dahin geltenden Vorschriften hatten sich als unwirksam erwiesen.

Schuldenbremse und Papiertiger

In seiner alten Fassung verpflichtete Artikel 109 GG den Bund und die Länder, bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des „gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ Rechnung zu tragen. Während Art. 115 GG die Aufnahme von Krediten auf die „Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Investitionen“ begrenzte. Ausnahmen waren nur „zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“. Diese Vorschriften hatten sich hinsichtlich einer wirksamen Begrenzung der Staatsverschuldung als Papiertiger erwiesen.

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Deshalb sind seit August 2009 „die Haushalte von Bund und Ländern … grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten“ auszugleichen (Art. 109 GG neue Fassung). Und der neue Art. 115 GG konkretisiert dies dahingehend, dass für den Bund diese Vorgabe dann erfüllt ist, „wenn die Einnahmen aus Krediten 0,35 von Hundert im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt nicht überschreiten“. Die Länder dagegen erfüllen diese Ausgleichsvorschrift nur dann, „wenn keine Einnahmen aus Krediten zugelassen werden.“ (Art. 109 Abs. 3 GG neue Fassung)

Diese „Schuldenbremse“ wird für den Bund ab dem Jahr 2016 und für die Länder ab dem Jahr 2020 scharf gestellt.

Stabilitätsrat als Wacher über die Schuldenbremse

Um zu gewährleisten, dass sich alle Gebietskörperschaften an diese restriktiven Vorgaben halten, wurde zum 1.1.2010 ein „Stabilitätsrat“ für die Überwachung der Haushalte des Bundes aber vor allem der zum Teil hoch verschuldeten Länder etabliert.

Theoretisch hat dieser Rat das Recht die Haushaltswirtschaft von zu hoch verschuldeten Gebietskörperschaften unter seine Aufsicht zu stellen. Danach kann er die Regierungen zu Sanierungsprogrammen verpflichten.

Stabilitätsrat ebenfalls Papiertiger

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Dumm nur, dass dieser neue Stabilisierungsrat – ähnlich wie die „alten“ Art. 109 und115 GG – ebenfalls ein Papiertiger ist. Denn dieses Gremium konnte sich nicht einmal zu einer Rüge des Landes Bremen aufraffen, als dieser hoch verschuldete Stadtstaat im letzten Jahr gegen ein akzeptiertes Sanierungskonzept verstieß. Der Rat forderte Bremen lediglich „zu einer Verstärkung seines Konsolidierungskurses“ auf. Ein halbes Jahr später „bat“ er dann Bremen, die neu beschlossenen Vorhaben weiter zu konkretisieren. Die angestrebten finanziellen Entlastungen sollten zudem quantifizieren werden.

Da aber mindestens sechs der 16 Bundesländer sehr stramme Sparprogramme auflegen müssten, um bis zum Jahr 2020 das grundgesetzlich verbindliche Konsolidierungsziel zu erreichen, ist namentlich bei den Geberländern Bayern, Hessen und Baden-Württemberg im Rahmen des Länderfinanzausgleichs aber auch bei einer Vielzahl von Ökonomen die einmal gehegte Hoffnung auf verfassungskonforme Staatsfinanzen geschwunden.

Stabilitätsrat soll zur Troika werden

Der bayerische Finanzminister möchte deshalb den Stabilitätsrat nach dem Vorbild der EU-Troika in den Krisenländern zur einer sanktionsbewerten Überwachungeinheit ausweiten. Clemens Fuest, der Präsident der renommierten ZEW, fordert hingegen, dass „der Stabilitätsrat … Bundesländer bei einer zu hohen Verschuldung verpflichten können (sollte), einen Aufschlag auf die Grund – oder Einkommensteuer zu erheben“. Die Wähler – so Fuest – „würden ihre Landesregierung in solch einem Fall … abstrafen – und die Finanzpolitik dadurch disziplinieren“.

Beides, die Idee des bayerischen Finanzministers wie der Vorschlag des ZEW-Präsidenten sind aber nüchtern betrachtet nicht mehr als naive Wünsche. Denn eine solche Erweiterung derSanktionsmöglichkeiten gegenüber sich nicht regelkonform verhaltenden Bundesländern erfordert zuvor die Zustimmung aller Bundesländer.

Schuldenbremse als Selbstkastration

Da eine solche fiskalische Selbstkastration der Bundesländer weit jenseits des realpolitisch Erwartbaren liegt, gibt es letztlich nur eine Möglichkeit, die Länder in die Lage versetzten kann, auch bei einer mittelfristigen zu erwartenden Anhebung des Zinsniveaus, die ambitionierten Vergaben der Schuldenbremse zu erfüllen: die Altlasten der Länder müssten beseitigt werden. Dazu bietet sich die Einrichtung eines aus dem Soli gespeisten „Altlastenfonds“ an. Hieraus könnte ein großer Teil der Zinsverpflichtungen der Länder gezahlt werden. Trotz des aktuellen Zinstiefs gaben die 16 Länder 2013 rund 17,6 Milliarden Euro allein für Zinsen aus – immerhin 5,7 Prozent ihrer Gesamtausgaben.

Der Verzicht des Bundes auf das Aufkommen aus dem Soli zugunsten dieses Fonds – derzeit rund15 Milliarden Euro – dürfte nach Lage der Dinge die einzige Möglichkeit sein, die Länder zu bewegen der Schuldenbremse und dem Stabilitätsrat mehr Biss zu geben.

Man kann es drehen und wenden wie man will, in unserem dem „bündischen Prinzip des Einstehens füreinander“ verpflichteten Bundesstaat erfordert jeder Verzicht auf finanzwirtschaftliche Kompetenzen der Länder eine finanzielle Kompensation. So war es in der Vergangenheit, und die Schuldenbremse wird dieses Prinzip nicht aushebeln.

Der Chefökonom

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