Abgeltungsteuer: Besser als ihre Begründung

Abgeltungsteuer: Besser als ihre Begründung

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Vor allem Politikern links der Mitte war die Abgeltungsteuer auf Kapitalerträge schon immer ein Dorn im Auge: 25 Prozent auf mühelose Kapitaleinkommen, während für Einkünfte aus ehrlicher Arbeit bis zu 45 Prozent Steuer fällig werden – das sei ungerecht. Und auch Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble hat jüngst deutlich gemacht, dass er kein Freund der Abgeltungsteuer ist. Als Jurist schwebt ihm eine Besteuerung gemäß der individuellen Leistungsfähigkeit vor. Von Prof. Dr. Dr. h.c. Bert Rürup

Einkommenssteuer als Königin der Steuern

Die moderne Einkommensteuer, die sämtliche Einkünfte umfasst und zu einer steuerlichen Bemessungsgrundlage zusammenfasst, gilt als „Königin der Steuern“. Königin, weil sie aufkommensstark ist, und weil sie wegen ihrer progressiven Belastung als gerecht gilt. Starke Schultern sollen mehr tragen als schwache. Der große Nationalökonom Josef Schumpeter war begeistert von dieser „reinsten Gestalt des Steuergedankens“.

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Seit dem Jahr 2009 hat die Krone dieser Königin bei uns einen Zacken verloren. Denn Zinsen, Dividenden, Erträge aus Investmentfonds und Veräußerungsgewinne aus Wertpapiergeschäften wurden ihrem Zugriff entzogen und zu einer eigenen Bemessungsgrundlage zusammengefasst. Diese wird dann nach Abzug eines Freibetrags von derzeit 801 Euro bzw. 1.602 Euro für Eheleute mit der neu eingeführten Abgeltungsteuer durchgängig mit 25 Prozent zuzüglich des Solidaritätszuschlags und gegebenenfalls der Kirchensteuer belastet. Für viele Bezieher dieser Kapitaleinkommen ist damit – im Vergleich zu der Zeit vor 2009 – eine Entlastung verbunden. Folglich verringerte sich die Umverteilungswirkung des progressiven Einkommensteuertarifs.

Steuerliche Sonderbehandlung von Kapitaleinkünften

Für eine steuerliche Sonderbehandlung von Kapitaleinkünften außerhalb der Einkommensteuer hätte es zwei Begründungen gegeben: eine ökonomisch valide, jedoch nicht einfache, und eine unmittelbar eingängige, aber dafür wenig überzeugende und nicht nachhaltige.

Duale Einkommensteuer

Eine ökonomisch valide Begründung lieferte der Sachverständigenrat bereits in seinen Gutachten aus den Jahren 2003 und 2006. Dort plädierte er für eine duale Einkommensteuer. Die Idee dahinter lautete: Staaten konkurrieren nicht wie Unternehmen um Marktanteile, wohl aber um mobile Produktionsfaktoren und damit vor allem um international bewegliches Kapital. Daraus folgt, immobile Produktionsfaktoren wie Arbeit sowie Grund und Boden höher und das mobile Kapital niedriger zu besteuern.

Durch eine niedrigere Besteuerung von Ausschüttungen und Kursgewinnen wird zudem die wachstums- und gründungsfeindliche steuerliche Bevorzugung von Fremdkapital gegenüber Eigenkapital bei der Unternehmensfinanzierung verringert. Beseitigt werden könnte eine steuerliche Diskriminierung der Eigenkapitalfinanzierung nur dann wenn bei der Gewinnermittlung nicht nur die Fremdkapitalzinsen als Kosten abgezogen würden, sondern auch eine – freilich nicht willkürfrei zu bestimmende – kalkulatorische Verzinsung des Grundkapitals.

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Um die Wachstums- und Beschäftigungschancen zu verbessern sind Schweden (1991), Norwegen (1992) und Finnland (1993) vom Grundsatz der alle Einkunftsarten gleich behandelnden „synthetischen“ Einkommensteuer abgegangen und zu einer „analytischen“, konkret einer dualen Einkommensteuer mit einer deutlich geringeren Belastung von Kapitaleinkünften umgestiegen. Mit Erfolg: Diese Länder wurden zu attraktiveren Zielen für ausländische Direktinvestitionen, und in der Summe stieg das Aufkommen aus den beiden Einkommensteuern deutlich.

Abgeltungsteuer als duale Einkommensteuer

Vor diesem Hintergrund hätte die Abgeltungsteuer, die eine duale Einkommensteuer ist, als sinnvoller Kompromiss zwischen den steuerpolitischen Zielen der Ergiebigkeit, der Verteilungseffizienz, also dem Gerechtigkeitsziel, und der Allokationseffizienz, dem Beschäftigungs- und Wachstumsziel begründet werden könne.

Peer Steinbrück, die Abgeltungsteuer und die ökonomische Lokomotive Europas

Die zweite zwar eingängige aber ökonomisch nicht überzeugende Begründung stammt vom 2005 bis 2009 in der Verantwortung stehende Bundesfinanzminister Peer Steinbrück (SPD). Als Ökonom kannte er die beschäftigungs- und wachstumspolitische Bedeutung der Besteuerung von Kapitaleinkommen und wusste um die Benachteiligung der Eigenkapitalfinanzierung. Dennoch wählte er die simple aber wenig problemadäquate Begründung: „Besser 25 Prozent von x als 42 Prozent von nix.“ Und genau diese schnodderige Begründung ist die Ursache der aktuellen Diskussion um eine Abschaffung der Abgeltungsteuer.

Die Welt hat sich in den vergangenen Jahren ziemlich verändert. Deutschland gilt heute als ökonomische Lokomotive Europas und zieht Investoren und Arbeitskräfte aus der ganzen Welt an. Sieben Jahre ohne einen relevanten konjunkturellen Einbruch übertünchen allerdings, dass angesichts der Bevölkerungsalterung ein dringlicher wachstumspolitischer Handlungsbedarf besteht, wenn das Wohlstandsniveau in den kommenden Jahrzehnten aufrechterhalten werden soll.

Außerdem wird ab 2017 ein nahezu weltweiter automatischer Informationsaustausch über bestehende Finanzkonten etabliert. Die Hinterziehung von Kapitaleinkünften wird damit sehr deutlich erschwert. Deshalb ist es – vordergründig – verständlich wenn Linke, Grüne und Teile von SPD und Union fordern, die Abgeltungsteuer alsbald wieder abzuschaffen.

Abgeltungsteuer schafft Staatseinnahmen

Doch wie bei vielen, zunächst plausiblen wirtschaftspolitischen Forderungen, steckt auch hier der Teufel im Detail. Der Sache nach ist die Abgeltungsteuer nämlich eine duale Einkommensteuer, bei der allerdings die Fremdkapitalfinanzierung eines Unternehmens immer noch begünstigt wird. Denn wer einem Unternehmen Fremdkapital zu Verfügung stellt, muss 25 Prozent Steuern auf die empfangenen Zinsen zahlen. Gewinne, also Eigenkapitalerträge, werden zunächst auf Unternehmensebene mit rund 30 Prozent Körperschaft- und Gewerbesteuer belastet, und für die ausgeschütteten Dividenden muss der Investor nochmal 25 Prozent Abgeltungsteuer zahlen.

Die Dividenden sind der bei weitem ergiebigste Teil der Steuer: Sie bescheren dem Fiskus im laufenden Jahr rund 17 Milliarden Euro Einnahmen. Das Steueraufkommen aus Zinsen und Veräußerungsgewinnen beträgt dagegen nur gut acht Milliarden.

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Eine Reintegration der Kapitaleinkünfte in die Einkommensteuer würde daher sicher nicht die daran geknüpften Erwartungen hinsichtlich Aufkommen und Umverteilung erfüllen. Denn deren Rückkehr in den „Schoß der Königin“ hätte sicher nicht zur Folge, dass Dividenden in voller Höhe mit dem individuellen Steuersatz belastet würden. Das würde gegen das Verbot der Doppelbesteuerung verstoßen, da der Gewinn einer Kapitalgesellschaft bereits auf der Unternehmensebene mit der Körperschaftssteuer und der Gewerbesteuer belastet wurde.

Abgeltungsteuer Ersatz der Einkommenssteuer

Bis zum Jahr 2000 wurde diese Vorbelastung bei der einkommenssteuerlichen Behandlung von Dividendenzahlungen auf der Ebene der Anteilseigner im Rahmen des Anrechnungsverfahrens berücksichtigt. Da diese Praxis vom Europäische Gerichtshof als nicht europatauglich verworfen wurde, ging man im Jahr 2001 zum Halbeinkünfteverfahren über: Die Hälfte dieser Einkünfte war von der Einkommensteuer freigestellt. Bei Ausschüttungen von Kapitalgesellschaften stellt die Abgeltungsteuer daher einen Ersatz für dieses Verfahren dar.

Einkommen aus Veräußerungserlösen, salopp: realisierte Kursgewinne, waren bis zum Jahr 2008 gänzlich von der Einkommensteuer befreit, wenn diese Gewinne nach einer Haltedauer, der „Spekulationsfrist“, von 12 Monaten realisiert wurden. Dahinter stand das plausible Argument, dass langfristige Kursgewinne durchweg die Folge von einbehaltenen und damit bereits versteuerten Gewinnen sind. Unter diesem Aspekt stellte der Übergang zur Abgeltungsteuer, die keine Spekulationsfrist kennt, im internationalen Vergleich eine deutliche Verschärfung der Besteuerung von Veräußerungserlösen dar und damit eine weitere Benachteiligung der Eigenkapitalfinanzierung.

Abschaffung der Abgeltungsteuer keine Lösung

Man mag die Abgeltungsteuer unter Verteilungsaspekten für fragwürdig halten. Ihre Abschaffung und die Rückkehr zum Halbeinkünfteverfahren wären es allerdings nicht minder. Denn die allermeisten deutschen Haushalte legen ihre Ersparnisse nicht in Aktien an, sondern vor allem in Bankeinlagen und festverzinslichen Wertpapieren. Die Zinsen aus diesen Anlagen sind durchweg recht niedrig und müssten dann – da sie nicht dem Halbeinkünfteverfahren unterlägen – in voller Höhe mit dem zumeist über 25 Prozent liegenden individuellen Steuersatz versteuert werden.

Finanzminister Wolfgang Schäuble liebäugelt mit einer Abschaffung der Abgeltungsteuer wohl nicht zuletzt deshalb, weil er sich davon ein höheres Steuerauskommen verspricht. Diesen Erwartungen steht allerdings entgegen, dass vor einem Jahr sein Ministerium auf eine parlamentarische Anfrage der Grünen antwortete, dass in diesem Fall mit einer Mindereinnahme von einer Milliarde Euro zu rechnen sei. Das DIW erwartet ebenfalls eher Minder- als Mehreinnahmen.

Erhöht würde das Kosten-Risiko dadurch, dass derzeit der gesamte administrative Aufwand bei der Berechnung und Abführung der Abgeltungsteuer bei den Finanzinstituten liegt. Eine Reintegration der Einkünfte in die Einkommensteuer würde also den Kontrollaufwand der Finanzämter deutlich erhöhen. Daher dürfte Schäuble große Mühe haben, die Länder – von welcher Koalition auch immer sie regiert werden – von seinem Anliegen zu überzeugen. Denn sie müssten die zusätzlichen Finanzbeamten bezahlen.

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Fazit: Die Abgeltungsteuer kann man unter verteilungspolitischen Gesichtspunkten kritisieren. Ihre Abschaffung und eine Rückkehr zum Rechtstand des Jahres 2008 würden aber das Einkommensteueraufkommen allenfalls wenig erhöhen und das Wirtschaftswachstum und Unternehmensgründungen eher hemmen als beflügeln. Denn diese Rückkehr würde weder die Begünstigung von Fremdkapital bei der Unternehmensfinanzierung beseitigen noch eine bessere Lösung zur Vermeidung einer Doppelbesteuerung von Dividenden und Veräußerungserlösen darstellen. Die ungeliebte Abgeltungsteuer dürfte daher auch die nächste Legislaturperiode überleben – zu Recht!

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