Sozialstaat 4.0: Zeit für Reformen

Sozialstaat 4.0: Zeit für Reformen

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Sozialstaat 4.0: Deutschland gilt nach der Schweiz in Europa als Vorreiter in Sachen Digitalisierung. Die Chancen der deutschen Volkswirtschaft, in den kommenden Jahren auf einen höheren Wachstumspfad zu gelangen, sind daher besonders gut. Allerdings wird Deutschland auch eines der ersten Länder sein, die mit den deutlichen Veränderungen der Arbeitswelt und der Erwerbstätigkeit konfrontiert sein werden. Ob Deutschland zum Digitalisierungsgewinner wird, hängt nicht zuletzt davon ab, ob es der Politik gelingt, den Rechtsrahmen so zu flexibilisieren, dass die Arbeit zeitlich und räumlich flexibilisiert werden kann und sich neue Erwerbsformen ausbreiten können. Gleichzeitig gilt es darauf zu achten, dass keine sozialen Sicherungslücken entstehen und die Finanzierungsgrundlage des Sozialversicherungssystems nicht erodiert. Von Prof. Dr. Dr. h.c. Bert Rürup

Kürzlich präsentierte Axel Weber, der Verwaltungsratsvorsitzende der Schweizer Großbank UBS und ehemalige Bundesbankpräsident, auf dem World Economic Forum in Davos eine neue Studie seines Instituts: „Extreme automation and connectivity: The global, regional, and investment implications of the Fourth Industrial Revolution.“ Zentrales Ergebnis: Die Digitalisierung wird die wirtschaftliche Dynamik in den etablierten Industriestaaten stimulieren, während die Schwellenländern nicht zum hohen Entwicklungstempo des vergangenen Jahrzehnts zurückkehren werden. Grund: Die „Assets“ dieser Staaten – billige Arbeit, Rohstoffreichtum und standardisierte Industrieprodukte – verlieren in der digitalisierten Welt an Wert.

Webers Fazit: Die vierte industrielle Revolution wird überproportional den etablierten Industrieländern nutzen.

Digitalisierung und Arbeitsplätze

Es ist unstrittig, dass die neuen informationstechnologischen Möglichkeiten über ein höheres Produktivitätswachstums und vor allem über zahlreiche preisgünstige neue digitale Produkte und Dienstleistungen das Wirtschaftswachstum gerade in reifen Volkswirtschaften anregen können – auch, weil eine „Repatriierung“ in Schwellenländer ausgelagerter Fertigungen wirtschaftlich werden kann.

Ebenfalls besteht Konsens, dass durch die Vernetzung „intelligenter Maschinen“ zahlreiche Arbeitsplätze in der Produktion, den Verwaltungen der Unternehmen und des Staates, der Logistikbranche und nicht zuletzt im Banken- und Versicherungssektor entfallen werden. Für die USA schätzten Frey und Osborne in ihrer Analyse aus dem Jahr 2013, dass davon nahezu 50 Prozent der bestehenden Arbeitsplätze betroffen würden. Für Deutschland wurde vom ZEW Mannheim (2015) dieser Betroffenheitsgrad nur unwesentlich geringer veranschlagt.

Grundlage des Sozialstaates gefährdet?

Noch völlig unklar ist allerdings, in welchem Maße solch ein Arbeitsplatzabbau durch einen Beschäftigungsaufbau in neuen, bislang nicht erkannten Geschäfts- und Berufsfeldern kompensiert oder gar überkompensiert wird.

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Als unbestritten großen Risiken der „Industrie 4.0“ gelten

  • eine Polarisierung der Arbeitsentgelte,
  • eine Abnahme der Bedeutung des Normalarbeitsverhältnisses zugunsten befristeter Projekttätigkeiten und einer Beschäftigung auf freiberuflicher Basis sowie
  • ein Rückgang der Lohneinkommen zugunsten der Einkommen aus selbstständiger Tätigkeit und der Kapitaleinkommen.

Die Folgen wären nicht nur, dass von den Gewerkschaften erkämpfte soziale Errungenschaften wie Kündigungsschutz, Koalitionsfreiheit, Arbeitszeitregeln und bezahlter Urlaub unter Druck geraten. Auch die Finanzierungsbasis unseres lohnbasierten Sozialversicherungssystems könnte erodieren und die Einkommensrisiken vor allem im Alter markant ansteigen.

Die Absicherung von Risiken ist die genuine Aufgabe von Versicherungen. Und in diesem Zusammenhang können Versicherungen – private wie soziale – grundsätzlich wachstumsfördernd sein.

Sozialversicherungen als Wachstumstreiber

In seiner Münchner Antrittsvorlesung „Risiko als Produktivitätsfaktor“ am 12. Juni 1985 hat Hans-Werner Sinn in vorbildlicher Klarheit herausgearbeitet, dass die Wachstumschancen einer Volkswirtschaft umso größer sind, je ausgeprägter ihre Fähigkeit ist, die gesamtwirtschaftliche Produktivität steigernde Risiken einzugehen.

Sein plastisches Beispiel: Erst als im 14. Jahrhundert in Venedig die Seeversicherung erfunden wurde, durch die das Risiko des Verlustes eines Schiffs auf viele Schultern verteilt werden konnte, wagten zahlreiche Kaufleute eine Beteiligung an den lukrativen Seereisen. Die Folge war ein bis damals ungeahnter Wohlstand. Die Wahrscheinlichkeit, dass Schiffe verloren gehen, wurde zwar nicht kleiner; durch die Verteilung dieser Risiken auf sehr Viele verringerte jedoch das individuelle Risiko sehr deutlich. Daraus folgerte Sinn: Staatliche Sozialversicherungen seien „nicht ausschließlich als Instrument zur Schaffung von Sicherheit, sondern ebenso als Instrument zur Vermehrung des knappen Produktionsfaktors Risiko zu sehen“.

Deutschland ist nicht die Schweiz

Nun haben die in der Digitalisierung angelegten Risiken nicht für alle Länder die gleiche Bedeutung. Die politischen Antworten werden deshalb sehr unterschiedlich ausfallen (müssen). Deutschland, das durch eine im internationalen Vergleich sehr hohe Abgabenbelastung niedriger Arbeitseinkommen und eine lohnzentrierte, dem Äquivalenzprinzip verpflichtete gesetzliche Rentenversicherung und eine geringe Besteuerung von Grund und Boden gekennzeichnet ist, muss anders reagieren als die Schweiz.

Die Schweiz zeichnet sich bekanntlich durch einen vergleichsweise kleinen Niedriglohnsektor aus und hat eine „Alters- und Hinterlassenenversicherung“ (AHV), die alle Einkunftsarten ohne eine Beitragsbemessungsgrenze heranzieht. Sie ist nur begrenzt dem Äquivalenzprinzip verpflichtet und daher sehr umverteilungsintensiv.

Deutschland braucht den Sozialstaat 4.0

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Damit im alternden Deutschland die in der Digitalisierung angelegten Wachstumschancen ausgenutzt werden können, wäre es klug, rasch Reformen auf den Weg zu bringen, um den beschriebenen Risiken mit einem Sozialstaat 4.0 zu begegnen. Denn spätestens im nächsten zyklischen Abschwung werden die Widerstände gegen die Digitalisierung wachsen und die Versuche, die den Strukturwandel durch die „Industrie 4.0“ zu fördern, auf Widerstand bei Gewerkschaften und Bevölkerung stoßen.

Drei Herausforderungen für den Sozialstaat 4.0

In diesem Zusammenhang plädierten auf dem eingangs erwähnten Baseler Forum Vertreter der IT-Branche dafür, den mit der Digitalisierung verbundenen sozialen Risiken mit einem bedingungslosen Grundeinkommen zu begegnen. Leider wurde dabei versäumt, sich mit den Motivationsproblemen dieser sehr alten Idee auseinanderzusetzen und die finanzwirtschaftlichen Konsequenzen gerade für wohlhabende Länder mit mehr oder weniger offenen Grenzen anzusprechen. Ein Patentrezept gegen die sozialen Risiken der Digitalisierung gibt es nicht, wohl aber eine Reihe von Einzelmaßnahmen für einen Sozialstaat 4.0.

  1. Die dringlichste Aufgabe besteht darin, eine Antwort auf das „Crowdworking“ zu finden. Denn bereits jetzt ist eine deutliche Zunahme von plattformgestützten Dienstleistungsangeboten zu beobachten. Diese Angebote reichen von Transportleistungen – Stichwort: Uber – über IT-Arbeiten, die nach Feierabend am Schreibtisch zu Hause erledigt werden, bis hin zu komplexen Arbeiten, die in Kooperation mehrerer Gruppen verrichtet werden. Honoriert werden diese Arbeiten sehr oft auf der Basis von Werkverträgen. Und der Sitz der diese Tätigkeiten verteilenden Plattform ist oft im Ausland. Angesichts der Geschwindigkeit, mit der sich neue Geschäftsmodelle verbreiten, ist mit einer schnellen Zunahme des durchweg sozialversicherungsfreien Crowdworking zu rechnen. Die Folgen sind Beitragsausfälle bei der gesetzlichen Renten- und Arbeitslosenversicherung und große Lücken in der Altersversorgung bei einem wachsenden Teil der Erwerbstätigen. In Anlehnung an die 2009 eingeführte allgemeine Krankenversicherungspflicht sollte die Politik daher nicht zögern, eine Versicherungspflicht in der gesetzlichen Rentenversicherung für alle Erwerbstätigen zu erlassen, sofern sie nicht bereits im Rahmen eines der bestehenden, obligatorischen Alterssicherungssysteme abgesichert sind. Denn soziale Schutzbedürfnisse hängen nicht von der Art der Erwerbstätigkeit ab.
  2. Der jüngste OECD-Rentenbericht „Pensions at a Glance 2015“ weist aus, dass – außer in Mexico – in keinem anderen OECD-Staat die am durchschnittlichen Arbeitsentgelt gemessene Nettoersatzrate der gesetzlichen Rente so weit zurückgehen wird wie in Deutschland. Grund dafür ist die strikte Ausrichtung unserer gesetzlichen Rentenversicherung am Äquivalenzprinzip. Die Ersatzraten sind daher unabhängig vom Arbeitseinkommen und für alle Versicherten gleich. Dies kann bereits heute zur Folge haben, dass die gesetzliche Rente selbst bei langjährig Gering-Verdiendenden niedriger ist als die Fürsorgeleistung, konkret die Grundsicherung im Alter. Wenn nun die Digitalisierung mit einer Polarisierung der Arbeitseinkommen, also einem Verlust der Mitte, verbunden ist, dann hätte dies nach geltendem Recht sowohl eine deutliche Zunahme der Altersarmut als auch eine Delegitimation unseres durch Zwangsbeiträge finanzierten Rentensystems zur Folge. Dies würde massive politische Widerstände gegenüber der Digitalisierung bedingen. Aus diesen Gründen sollte die bislang hoch gehaltene Monstranz des Äquivalenzprinzips kritisch hinterfragt werden und die Politik den Mut aufbringen, eine – im Koalitionsvertrag der amtierenden Bundesregierung vereinbarte – Solidar- oder Lebensleistungsrente einzuführen. Idee dieses Konzepts ist, die beitragsbezogene Rente für Menschen, die langjährig im Niedriglohnbereich arbeiteten, über das Fürsorgeniveau hinaus aufzustocken. Damit könnten gleichermaßen die Attraktivität unserer gesetzlichen Rentenversicherung – gerade für Geringverdiener – erhöht und die verteilungspolitisch motivierten Widerstände gegenüber der Digitalisierung verringert werden.
  3. Viel spricht dafür, dass es im Zeitalter der „Industrie 4.0“ zu einem Rückgang des Anteils der sozialversicherungspflichtigen Löhne am Volkseinkommen kommen wird. Sollte dies der Fall sein, bestünde die Möglichkeit, die Arbeitgeberanteile nicht wie bisher an der sozialversicherungspflichtigen Lohnsumme, sondern an der gesamten, zunehmend kapitalintensiv erzeugten Wertschöpfung zu bemessen. Diese Idee ist nicht neu. Sie wurde in Deutschland bereits in den frühen 1980er Jahren vom damaligen Sozialminister Herbert Ehrenberg propagiert, und seit Kurzem wirbt der amtierende österreichische Sozialminister Rudolf Hundstorfer dafür. In Deutschland verschwand die Wertschöpfungsabgabe rasch wieder aus der Diskussion. Denn Simulationsstudien zeigten damals, dass die mit dieser Umbasierung des Arbeitgeberanteils verbundene Senkung der Lohnnebenkosten nur kurzfristig die Beschäftigung gesteigert hätte. Mittel- bis langfristig hätten jedoch unter den damaligen Rahmenbedingungen das Produktivitätswachstum und die Wettbewerbsfähigkeit gelitten. Folgen wären Wachstums- und Beschäftigungsverluste gewesen. Es ist keineswegs ausgemacht, dass neue Simulationsrechnungen unter den Bedingungen einer abnehmenden Arbeitsintensität und einem steigenden Anteil an sozialabgabenfreier Erwerbstätigkeit als Folge der „Industrie 4.0“ zu den gleichen Ergebnissen kommen würden. Modellrechnungen würden sich deshalb lohnen. Schließlich könnte diese Wertschöpfungsabgabe eine Möglichkeit sein, um das finanzwirtschaftliche Gleichgewicht der Sozialversicherungen zu gewährleisten. Die Alternative wäre ein kräftiger Aufwuchs der Bundeszuschüsse und damit entweder eine Erhöhung der Steuern oder die Kürzung der Ausgaben für eine Verbesserung der Infrastruktur, von Bildung und Forschung oder Sicherheit.

Reagiert die Politik nicht rechtzeitig mit einem Sozialstaat 4.0 auf die sich abzeichnenden Risiken, dann könnte die Digitalisierung schnell zu einem politischen Kampfbegriff verkommen – die guten Chancen, dass die deutsche Volkswirtschaft zu einem Gewinner dieser vierten industriellen Revolution wird würden vertan.

Der Chefökonom

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