Infrastruktur: Bürgerproteste schaden Deutschland

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Windräder, Autobahnen, Schienen: Warum große Infrastruktur-Projekte am Widerstand von Bürgern und Gerichten scheitern

Der E-Mobil-Autobauer Tesla darf weiter einen Wald roden, um in Brandenburg schnell ein Autowerk zu bauen. Mehrere Tage war zuvor der Eindruck entstanden, dass Deutschland unfähig ist, seine Infrastruktur zu verbessern und Großprojekte durchzuziehen. Und dass das Land am Ende sogar ein wirtschaftliches Großprojekt mit mehreren Tausend Arbeitsplätzen an einem ökologisch minderwertigen Wald scheitern lassen könnte.

Infrastruktur-Projekte werden durch Proteste von relativ wenigen Bürgern teurer und dauern länger. Die Mehrheit demonstriert dagegen nicht.

Tesla ist beileibe kein Einzelfall, sondern nur ein besonders aufsehenerregendes Beispiel.

In Deutschland protestieren aktuell mehr als 1.000 Bürgerinitiativen gegen die Errichtung von Windrädern, die inzwischen über 200 Meter hoch sind. Der Widerstand in der Bevölkerung gegen solche Infrastruktur-Projekte formiert sich, obwohl man das damit verbundene Ziel des zügigen Umstiegs auf erneuerbare Energien durchaus unterstützt. Das Beispiel zeigt: Neben den Zielen der Umweltverträglichkeit, der Wirtschaftlichkeit sowie der Versorgungssicherheit ist die gesellschaftliche Akzeptanz zur strikten Nebenbedingung der Energiepolitik geworden.

Und die gilt nicht nur für die Energiepolitik. Deutschlands Infrastruktur ist aufgrund der jahrzehntelangen Vernachlässigung – namentlich in Westdeutschland – in großen Teilen stark sanierungsbedürftig. Andere Teile der Infrastruktur müssen neu erstellt werden. Modernisierung und Ausbau drohen jedoch vielfach nicht an den fehlenden Finanzmitteln zu scheitern, sondern an der gesellschaftlichen Akzeptanz.

Ob Windräder, Schienentrassen oder Autobahnen: Bürgerproteste und Verwaltungsgerichtsverfahren verzögern Großprojekte und treiben die Kosten in die Höhe. Der Widerstand ist subjektiv zumeist rational und nachvollziehbar, aber gesellschaftlich und gesamtwirtschaftlich bedenklich. Von Jörg Lichter

Dr. Jörg Lichter, Head of Research im Handelsblatt Research Institute

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Mittlerweile hat die gesellschaftliche Akzeptanz von Infrastrukturmaßnahmen einen wesentlichen Einfluss sowohl auf die Kosten wie die Bauzeit. Bürgerproteste und Verwaltungsgerichtsverfahren können die Fertigstellung verzögern und die Projektkosten in die Höhe treiben.

Problemfall Schiene

Dies gilt nicht nur für den mit der Energiewende verknüpften Ausbau der Windenergie an Land sowie die Verlegung der Nord-Süd-Stromtrassen. Auch die Verlagerung von Transporten auf die Schiene, ein wesentlicher Teil der proklamierten Verkehrswende, ist keineswegs unumstritten. Das gilt insbesondere, wenn die Bürger unmittelbar von den damit verbundenen Bauprojekten betroffen sind.

So bildet sich zurzeit eine Protestbewegung im bayerischen Inntal. Dort soll eine neue zweigleisige Eisenbahnstrecke gebaut werden soll,. Auf dieser sollen nach der Fertigstellung im Jahr 2038 täglich etwa 400 Güterzüge fahren. Diese Trasse ist Teil der europäischen Nord-Süd-Verbindung durch den neuen Brenner-Basistunnel. Sie soll dazu beitragen, Gütertransporte von der Straße auf die Schiene zu verlagern. Nach den Erfahrungen aus dem Rheintal werden die Anlieger sowohl mit Lärm als auch mit Wertverlusten ihrer Immobilien rechnen müssen.

Proteste gegen Autobahnen

Noch stärker umstritten ist die Steigerung der Leistungsfähigkeit des Straßennetzes. Obwohl alle Prognosen einen Anstieg des Straßenverkehrsaufkommens im nächsten Jahrzehnt vorhersagen, wird vor allem gegen den Kapazitätsausbau von Autobahnen von vier auf sechs Fahrspuren oder gegen den Bau noch fehlender Teilstücke (Lückenschluss) protestiert. Neben der negativen persönlichen Betroffenheit durch Lärm, Abgase oder dem Wertverlust der eigenen Immobilie spielen vielfach emotionale Gründe eine wichtige Rolle.

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Die Menschen diskutieren zwar hierzulande schon die neue 5G-Mobilfunktechnologie und deren Auswirkungen. Dies steht jedoch (noch) nicht im Fokus der Aufmerksamkeit. Anders ist dies in der Schweiz und Belgien. Dort wurde der Aufbau und Betrieb des neuen Mobilfunknetzes wegen angeblicher Gesundheitsrisiken in einzelnen Regionen vorerst gestoppt.

Nicht auszuschließen ist jedoch, dass sich auch in Deutschland Protestbewegungen gegen den Aufbau des 5G-Mobilfunknetzes bilden; wenngleich insbesondere in Innenstädten ein sehr engmaschiges Netz von 5G-Funkzellen notwendig ist, um den Datenverkehr der Zukunft bewältigen zu können. Kritiker sehen die Gefahr einer steigenden Strahlenbelastung für die Bevölkerung, obwohl das Bundesamt für Strahlenschutz an 5G-kritischen Studien „methodische Schwächen und Inkonsistenzen“ bemängelt.

Einstellung und Verhalten klaffen auseinander

In all diesen Beispielen für eine fehlende gesellschaftliche Akzeptanz kommt es zu einem „Attitude-Behaviour-Gap“: Menschen sind durchaus mit Veränderungen einverstanden, solange sie davon in der subjektiven Wahrnehmung nicht negativ betroffen werden. Der Widerstand ist nicht selten subjektiv rational, wenn man in die Betrachtung miteinbezieht, dass die Anlieger eines Infrastrukturprojekts einen Vermögensverlust in Kauf nehmen müssen, etwa weil der Wert ihrer Immobilien sinkt.

Nach einer Studie des RWI – Leibnitz Instituts für Wirtschaftsforschung in Essen sinkt der Wert von Immobilien in der Nähe von Windkraftanlagen spürbar. Der Lärm der Rotorblätter, deren Schattenwurf sowie der erzeugte Infraschall verringern den Wert eines Hauses, das in einem Kilometer Entfernung steht, um sieben Prozent. Selbst in zwei Kilometer Entfernung beträgt der Wertverlust immer noch sechs Prozent. Erst ab einer Entfernung von acht bis neun Kilometer hat das Windrad keinen Einfluss mehr auf den Preis einer Immobilie.

Zudem misstrauen Bürger den Aussagen von Politik und Unternehmen. Sie fühlen sich hilflos ausgeliefert und bei Entscheidungen übergangen, die in ihre Lebenswelt eingreifen.

Große Infrastruktur-Projekte brauchen Akzeptanz

Unabhängig davon, ob es sich um reale oder vermeintliche Risiken bzw. Nachteile handelt, die zum Protest animieren, sollten sich Politik und Unternehmen bemühen, die gesellschaftliche Akzeptanz der als wichtig erachteten Projekte sicherzustellen. Denn in einem hochentwickelten Rechtsstaat wie der Bundesrepublik bestehen vielfältige juristische Einspruchsmöglichkeiten, um den Planungs- und Bauprozess zumindest zu verzögern.

Selbst nach Abschluss des Genehmigungsprozesses gibt es noch die Möglichkeit des politischen Widerspruchs in Form von gesellschaftlich akzeptierten Demonstrationen. Ein Dialog zwischen Politik, Unternehmen und Bürgern ist daher notwendig. Kritiker sollten grundsätzlich nicht als Fortschrittsverweigerer diffamiert, sondern mit ihren Anliegen ernst genommen werden.

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So konnte der Konflikt um den Bahnhof Stuttgart 21 erst dann befriedet werden, als sich bei einer Volksabstimmung die Mehrheit der Bürger in Baden-Württemberg für dessen Neubau aussprach. Nicht in allen Fällen bedarf es eines Plebiszits. Vielfach genügt es, die Anlieger frühzeitig und umfassend über das geplante Projekt zu informieren und Änderungswünsche – soweit dies möglich ist – aufzunehmen.

Die Bürger erhalten die Möglichkeit der Partizipation, wodurch bereits Ängste schwinden. Die Planer müssen dabei einen größeren Zeitbedarf und die zusätzlichen Finanzmittel einkalkulieren. Dennoch sollte man sich der Grenzen durchaus bewusst sein: Bürgerbeteiligung ist kein Allheilmittel, da man in den seltensten Fällen alle Betroffenen überzeugen kann.

Dr. Jörg Lichter, der Autor der Analyse

Finanzieller Ausgleich für Betroffene

Neben der frühzeitigen Bürgerbeteiligung kann auch eine finanzielle Kompensation für mögliche negative externe Effekte eines Infrastrukturprojekts zur Akzeptanz beitragen. Negative externe Effekte sind Kosten, die entstehen, wenn das Handeln eines Marktteilnehmers die Lebensqualität von unbeteiligten Personen verringert. Mit anderen Worten: Wenn Unternehmen oder der Staat nur die betriebswirtschaftlichen Kosten ihrer Produktion kalkulieren, deren sozialen Kosten, also die Auswirkungen auf die Gesellschaft, aber ausklammern (externalisieren).

So tragen die Anwohner einer Neubaustrecke Kosten in Form sinkender Immobilienpreise und Beeinträchtigungen ihres individuellen Wohlbefindens durch Lärm. Diese Kosten werden aber bei der Kalkulation nicht berücksichtigt. Daher ist zu erwarten, dass sich Widerstand der Anlieger gegen den Ausbau der Infrastruktur formiert, wenn diese negativen externen Effekte nicht internalisiert werden.

Erhalten die Anlieger einer neuen Eisenbahnstrecke, einer Autobahn oder eines Windparks eine finanzielle Entschädigung für ihre individuellen Wohlstandseinbußen – vor allem für den Wertverlust der Immobilien –, kann der lokale Konflikt um den Ausbau der Infrastruktur auf diesem Weg befriedet werden. Damit erhöhen sich freilich die Projektkosten. Im Extremfall kann das Vorhaben unrentabel werden.

Hinzu kommt, dass eine individuelle Internalisierung externer Effekte aufgrund der Probleme einer genauen ökonomischen Bewertung der Schäden nicht immer möglich ist.

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Zusätzliche Investitionen in die Infrastruktur der Region

Eine zweite Form der Internalisierung externer Effekte – jedoch nicht auf der individuellen, sondern auf der kollektiven Ebene – ist das Angebot von Staat und Unternehmen, das beabsichtigte Großprojekt mit zusätzlichen Investitionen in der Region oder Gemeinde zu flankieren, um so die Lebensqualität vor Ort zu verbessern.

Die Kommunen bzw. Bürger lassen sich ihre Zustimmung bzw. den Verzicht auf Widerstand quasi abkaufen. Angesichts der häufigen Probleme bei der individuellen Zurechenbarkeit von Beeinträchtigungen, die aus negativen externen Effekten resultieren, ist dies ein legitimes Verfahren der Internalisierung, um die gesellschaftliche Akzeptanz für das Infrastrukturprojekt sicher zu stellen.

Im Ergebnis verfügt die Politik über vielfältige Möglichkeiten, die vorprogrammierten Konflikte um den Ausbau der Infrastruktur zu befrieden. Sie sollte alle Möglichkeiten ausschöpfen, um den Planungs-, Genehmigungs- und Bauprozess zu beschleunigen.

https://www.handelsblatt.com/video/unternehmen/gerichtsentscheid-tesla-darf-waldstueck-fuer-fabrik-in-brandenburg-roden/25569886.html

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