Die Fehler in der Rentenpolitik

Die Fehler in der Rentenpolitik

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Die Corona-Pandemie macht die Fehler in der Rentenpolitik offenkundig. Die Prinzipien Nachhaltigkeit und intergenerative Gleichbehandlung sollten wieder hochgehalten werden.

Von Professor Bert Rürup

Rentenpolitik in einer Demokratie besteht selten in „revolutionären“, systemverändernden Maßnahmen, sondern vorrangig in einem Nachjustieren von bestehenden Regeln im Lichte sich ändernder sozioökonomischer Annahmen und Versorgungsziele. Nicht umsonst gab es seit 1957, dem Jahr, in dem das derzeitige staatliche Rentensystem eingeführt wurde, zahllose kleine und etwa 25 größere Reformen. Einige davon galten als Jahrhundertreformen – und hielten doch nie länger als zwei Legislaturperioden.

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Dies ist jedoch kein Beleg für ein Politikversagen. Denn in einer pluralistischen Demokratie gibt es auch bei einem auf Dauerhaftigkeit angelegten Rentensystem immer wieder Korrekturbedarf. Denn zum einen können sich die sozioökonomischen oder technologischen Rahmenbedingungen ändern. Zum anderen kann es zu einem Wandel der Gerechtigkeitsvorstellungen kommen. Denn „Gerechtigkeit“ kann in einer pluralistischen Gesellschaft nie etwas Anderes sein, als die Diagonale im jeweiligen Parallelogramm der gesellschaftlichen Kräfte.

Und die Corona-Pandemie – präziser: die Angst vor und die Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus – reißt alle entwickelten und globalisierten Volkswirtschaften in eine tiefe Rezession. Sollte Deutschland, wie von manchen Beobachtern gemutmaßt, tatsächlich gestärkt aus der Krise kommen, dann dürfte dies allenfalls im Vergleich zu anderen Ländern gelten. Denn der absehbare Rückgang der gesamtwirtschaftlichen Leistung von fast zehn Prozent wird im Schnitt jeden Einwohner Deutschlands um die 4.000 Euro kosten. Und sicher wird die deutsche Volkswirtschaft in der Post-Corona-Zeit anders aussehen als in der zurückliegenden Dekade.

Eine echte De-Globalisierung der deutschen Ökonomie ist nicht zu erwarten. Gleichwohl dürften in vielen Branchen die bestehenden internationalen Lieferketten verkürzt werden, selbst wenn dies kurzfristig teurer und daher mit Wirtschaftlichkeits- und Wachstumsverlusten verbunden ist.

Zur massiv ausgeweiteten Kurzarbeit gibt es kurzfristig keine Alternative. Gleichwohl ist es optimistisch anzunehmen, dass diese ebenso schnell wieder verschwinden wird wie nach der globalen Finanzkrise 2008/9. Denn selbst wenn die deutsche Volkswirtschaft die massiven Produktionsverluste dieses Jahres schnell aufholen sollte, wird angesichts der weltwirtschaftlichen Verwerfungen der Wachstumspfad flacher sein als vor der Krise. Dies wird auf die Beschäftigungs- und Lohndynamik durchschlagen.

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Die Bemühungen aller Staaten mit gigantischen kreditfinanzierten Rettungsschirmen sowie Ausgabenprogrammen die Verluste der Unternehmen und der Haushalte in Grenzen zu halten, sind richtig. Doch sobald die Wirtschaft wieder halbwegs Tritt gefasst hat, wird eine über höhere Steuern und niedrigere Ausgaben finanzierte Konsolidierung der Staatsfinanzen unvermeidbar werden – unabhängig von den Farben der nächsten Bundesregierung.

Ausgabenintensive Rentenpolitik

Die außerordentlich ausgabenintensive Rentenpolitik wird dabei nicht außen vor bleiben können.

Es war Norbert Blüm, der in der vergangenen Woche verstorbene Bundesarbeitsminister in der gesamten Ära Helmut Kohls (1982 – 1998), der als erster den Mut besaß, sich den Herausforderungen für eine nachhaltige Finanzierbarkeit der gesetzlichen Rentenversicherung zu stellen, die nicht zuletzt unweigerlich aus der demografischen Entwicklung resultieren. Der erste und bislang größte Schritt, dieses Alterssicherungssystem demografieresistenter zu machen, war das von einer informellen Großen Koalition aus CDU/FDP und SPD am Freitag dem 9. November 1989 verabschiedete und zum 1.1.1992 in Kraft getretene „Rentenreformgesetz 92″.

Mit den in diesem Gesetz verabschiedeten Maßnahmen sollte der damals auf 36 bis 41 Prozent vorausgeschätzte Beitragssatz im Jahr 2030 bei unter 28 Prozent stabilisiert werden. Einen Beitragssatz bis zu dieser Höhe glaubte man damals wirtschaftlich langfristig verkraften zu können. Die damit verbundenen deutlichen Leistungsrücknahmen wurden dadurch kaschiert, dass zuvor die Erwerbsbiografie des Standardrentners von 40 auf 45 Jahre verlängert worden war, was für sich genommen einer rechnerischen Anhebung des Rentenniveaus von über elf Prozent entsprochen hätte.

Die Fehler in der Rentenpolitik: zu wenig private Absicherung
Die Fehler in der Rentenpolitik: zu wenig private Absicherung

Allerdings war dieses Gesetz schon wenige Stunden nach seiner Verabschiedung Makulatur, da am Abend dieses 9. Novembers die Berliner Mauer fiel und es ein Jahr später zur deutschen Vereinigung kam.

Rasch zeigte sich, dass die ostdeutschen Landschaften nicht schnell erblühten. Außerdem nahm mit dem Globalisierungsschub nach dem Zusammenbruch des Ostblocks die Arbeitskostenintensität des internationalen Wettbewerbs deutlich zu. Der Druck auf die deutsche Politik wuchs, die Lohnkosten zu begrenzen oder gar zu senken.

In der Folge kam es zu einer Reihe von Rentenreformen, die den Beitragssatzanstieg bremsen mit der Folge eines sinkenden Mindestsicherungsniveaus. Die Leitlinien dieser Politik waren ein Denken in langen Zeiträumen und einer möglichst gleichmäßigen Verteilung ihrer Kosten auf Beitragszahler, gegenwärtige und zukünftige Rentenempfänger und Steuerzahler. Diese Politik fand im Jahr 2007 mit dem Beschluss, das gesetzlichen Renteneintrittsalter bis zum Jahr 2030 auf 67 Jahre anzuheben, ein vorläufiges Ende.

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Die schwarz-gelbe Koalition der Jahre 2009 bis 2013 hatte vor allem mit den Folgen der europäischen Finanz- und Staatsschuldenkrise zu kämpfen. Und die rentenpolitischen Aktivitäten der seitdem regierenden Großen Koalitionen waren vorrangig durch klientelspezifische Leistungsverbesserungen gekennzeichnet, wie der „Mütterrente“ oder der „Rente ab 63″.

Klientelspezifische Leistungsverbesserungen

Dank des seit 2010 Fahrt aufnehmenden und selbst durch die Eurokrise in den Jahren 2010 bis 2012 nicht unterbrochenen äußerst beschäftigungsintensiven Konjunkturaufschwungs schien all dies finanzierbar. Es genügte scheinbar, auf sonst mögliche Beitragssatzsenkungen zu verzichten. Tatsächlich stellen diese klientelspezifische Leistungsverbesserungen jedoch heute und in der Zukunft eine teure Hypothek dar, deren Bedienung durch die Corona-Rezession und den bald einsetzende Alterungsschub deutlich erschwert wird.

Zwar sind „Mütterrente“, „Rente ab 63″ und „Ost-West-Rentenangleichung“ lediglich temporär wirksame Maßnahmen. Doch wird man erst in ferner Zukunft exakt ermitteln können, wie teuer diese Maßnahmen wirklich waren.

Auch die 2018 verabschiedete „doppelte Haltelinie“ ist bis 2025 befristet. Dennoch werden die Kosten der Festschreibung der Beitragssatzobergrenze bei 20 Prozent und des Mindestsicherungsniveaus bei 48 Prozent bis zur Mitte dieses Jahrzehnts in der wachstumsschwächeren und weniger beschäftigungsintensiven „Post-Corona-Ökonomie“ zu verteilungspolitischen Verwerfungen führen.

Diese Verwerfungen werden durch die dauerhafte Außerkraftsetzung einer sinnvollen Regelung aus dem Jahr 2009 markant verschärft. Seit der Einführung der dynamischen Rente im Jahr 1957 folgten die Renten zeitversetzt der Lohnentwicklung – nach oben wie nach unten. Die bis dahin geltende Vorschrift, dass bei sinkenden Löhnen zeitversetzt auch die Renten entsprechend gekürzt werden, wurde angesichts des damals erwarteten rezessionsbedingten Rückgangs des Durchschnittslohns auf Betreiben des damaligen Sozialministers Olaf Scholz gestrichen. Aber im Gegenzug wurde von ihm gleichzeitig ein Nachholfaktor eingeführt, der bewirkte, dass ausgefallene Rentenkürzungen in den Folgejahren in Form geringerer Rentenerhöhungen nachgeholt werden.

Kostspielige Leichtfertigkeit

Diese sehr vernünftige Regelung wurde mit der „Doppelten Haltelinie“ ausgesetzt. Eine Entscheidung, die sich jetzt als eine höchst kostspielige Leichtfertigkeit erweisen wird: In diesem Jahr werden als Folge der Kurzarbeit die Pro-Kopf-Löhne spürbar sinken, während die Renten zum 1. Juli – als Folge der ordentlichen Lohnsteigerungen im vergangenen Jahr deutlich steigen. Folglich kommt es zu einer markanten Erhöhung des Rentenniveaus. Nun darf es aber ab 2021 keine Rentenanpassungen geben, die unter der Lohndynamik liegen. Da die ausgefallene Rentenkürzung nicht nachgeholt wird, kommt es zu einer kräftigen dauerhaften Erhöhung des Rentenniveaus – zum Wohl der Rentner und zulasten der Beitrags- oder Steuerzahler.

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Die Festschreibung des Rentenniveaus und der Beitragssatzobergrenze führen bei einer abgeschwächten Wirtschaftsdynamik zwingend zu einer Ausweitung der steuerlichen Ko-Finanzierung der Rentenversicherung. Diese steht jedoch in einem massiven Konflikt zu den langfristigen Konsolidierungszwängen, die aus den diversen gigantischen schuldenfinanzierten Rettungspaketen resultieren.

Wenn jedoch ein immer größerer Anteil des Steueraufkommens zur Finanzierung der Rente eingesetzt werden muss und gleichzeitig die „Corona-Schulden“ zurückgeführt werden sollen, bleibt nur noch ein geringer Anteil des Budgets für Zukunftsaufgaben übrig. Dringend nötige Investitionen in Digitalisierung, Modernisierung der Infrastruktur, Umweltschutz und Zukunftstechnologien würden daher zurückstehen müssen, was eine fatale Entwicklung angesichts der wachstumsschwächeren Ökonomie und einer schnell alternden Bevölkerung wäre.

Nachbesserungsbedarf besteht ebenfalls beim Prestigeobjekt der SPD, der „Respektrente“, die immer noch in der parlamentarischen Beratung steckt. Die hinter dieser Grundrente stehende Idee, die Armutsfestigkeit des staatlichen Rentensystems zu erhöhen, ist richtig. International ist es durchaus üblich, geringe Renten anzuheben, da Armutsvermeidung als das zentrale Ziel der Rentenpolitik angesehen wird. Das bei uns hochgehaltene Äquivalenzprinzip, nach dem es im staatlichen Rentensystem keine aus Beiträgen finanzierte Einkommensumverteilung von Reich nach Arm geben soll, ist in den meisten Industrieländern unbekannt.

So richtig das Grundprinzip der „Respektrente“ ist, dass diejenigen, die viele Jahre gearbeitet oder Angehörige gepflegt haben, im Alter nicht auf die staatliche Fürsorge angewiesen sein sollen, so falsch ist die unzureichende Prüfung der Voraussetzung. So kommen auch diejenigen in den Genuss der „Respektrente“, die sich freiwillig mit einer Teilzeitbeschäftigung begnügt haben.

Ausbesserung von Fehlern

Da die Rentenpolitik in Deutschland durchweg auf Sicht fährt, ist sie recht anpassungsfähig. So besteht auch die Möglichkeit zur Ausbesserung von Fehlern. Es steht dem Gesetzgeber daher frei, den Nachholfaktor wieder in Kraft zu setzen und die Grundrente, die sich noch im Gesetzgebungsverfahren befindet, um erkannte Mängel zu bereinigen.

Zudem könnte man bei einem Blick nach Österreich lernen, wie das Rentenniveau – freilich nur für Neurentner – spürbar angehoben werden kann, ohne dass damit insgesamt höhere Kosten verbunden sind. Denn in Österreich orientieren sich die Rentenanpassungen nicht an der Entwicklung der Löhne, sondern an der Entwicklung der Verbraucherpreise. Diese Inflationsindexierung sichert die Kaufkraft der Renten auf Dauer, beteiligt die Rentenbezieher aber nicht an Reallohnsteigerungen als Folge des Produktivitätswachstums.

Die dadurch – im Vergleich zur derzeitigen Regelung in Deutschland – flachere Entwicklung der Renten schafft Spielraum für eine Anhebung des Rentenniveaus, ohne dass sich der langfristige Ausgabenpfad erhöht. Gewinner einer solchen Umstellung wären die Bezieher niedriger Renten trotz langjähriger Beitragszahlungen.

Der Grund: Personen mit einer unterdurchschnittlichen Lebenserwartung sind oft weniger gebildet, verdienen damit weniger und haben daher in der Regel auch eine niedrigere Rente. Dieses Zusammenwirken aus einem höheren Rentenniveau und niedrigeren jährlichen Rentenanpassungen hätte zur Folge, dass im Vergleich zum Status quo innerhalb des Systems von oben nach unten umverteilt würde. Dies wäre ein verbesserter Schutz vor Altersarmut, der die Akzeptanz der gesetzlichen Rente in der Bevölkerung erhöhen dürfte.

Der Chefökonom

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